探索實(shí)施造紙行業(yè)排污許可

排污許可證制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，是監(jiān)管固定污染源排放的有效手段。環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧在2016年全國(guó)環(huán)保工作會(huì)議上提出，出臺(tái)《污染物排放許可制實(shí)施方案》，在電力、造紙兩個(gè)行業(yè)率先全面實(shí)施排污許可證管理。本文特邀請(qǐng)專家撰寫(xiě)造紙行業(yè)實(shí)施排污許可管理的相關(guān)文章，希望對(duì)讀者有所借鑒。

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，完善污染物排放許可制。盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污。

在我國(guó)，排污許可證已推行20余年。筆者認(rèn)為，全面實(shí)施固定污染源排污許可制度不能一蹴而就，應(yīng)從典型行業(yè)如造紙行業(yè)入手，建立排污許可實(shí)施范本后逐步拓展。

要實(shí)現(xiàn)覆蓋所有固定污染源的排污許可管理，必須在不斷查明所有固定污染源排污情況的同時(shí)，分階段、分類(lèi)實(shí)施。

排污許可證中的污染物指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善需求和行業(yè)污染防治要求，具體包括全國(guó)實(shí)施總量控制的主要污染物、區(qū)域特征污染物和行業(yè)特征污染物。

排污許可制度不僅要規(guī)范固定污染源排污行為，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)的全過(guò)程管理，具體通過(guò)排污許可的載明事項(xiàng)體現(xiàn)，具體內(nèi)容包括企業(yè)生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品、末端治理設(shè)施和環(huán)境管理要求等。

發(fā)放排污許可證只是排污許可證制度實(shí)施的起點(diǎn)，注重證后監(jiān)管才能保障實(shí)施到位，達(dá)到應(yīng)有的實(shí)施效果。

排污許可制度是未來(lái)固定污染源管理的核心，因此制度的建立要與現(xiàn)有固定污染源管理要求做好充分銜接。

1 為什么可從造紙行業(yè)入手推行排污許可?

為了確保排污許可制度具有代表性、普適性和可操作性，典型行業(yè)的選取可遵循排污量大、排污情況復(fù)雜、生產(chǎn)相對(duì)統(tǒng)一等原則。

從我國(guó)涉水工業(yè)特征來(lái)看，選取造紙行業(yè)較為合適。造紙行業(yè)是我國(guó)水污染重點(diǎn)行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)造紙生產(chǎn)企業(yè)約4000家，數(shù)量不大，但其化學(xué)需氧量、氨氮排放量分別占全國(guó)工業(yè)排放量的18.7%和7.9%。造紙行業(yè)涉及廢水、廢氣、固體廢棄物等多種介質(zhì)，排污方式包含直接排放、間接排放等。明確不同排污方式的環(huán)境管理技術(shù)方法，作為排污許可證實(shí)施范本，有助于固定污染源的環(huán)境管理。產(chǎn)生污染的造紙企業(yè)包括制漿、造紙、漿紙聯(lián)合企業(yè)3種，其原料、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品類(lèi)型相對(duì)統(tǒng)一，便于明確排污許可內(nèi)容，有利于開(kāi)展證照管理實(shí)踐。

2 排污許可證核發(fā)管理需注重哪些問(wèn)題?

推行造紙行業(yè)排污許可，需要注意以下問(wèn)題：

一是分階段、分類(lèi)逐步實(shí)現(xiàn)固定污染源全覆蓋。

將排污許可制度作為固定污染源管理的核心，應(yīng)實(shí)現(xiàn)排污許可證全口徑發(fā)放，同時(shí)確保發(fā)放許可證的統(tǒng)一性、公平性和易操作性，但我國(guó)目前環(huán)境管理尚未覆蓋全部固定污染源。以造紙行業(yè)為例，全國(guó)第三次經(jīng)濟(jì)普查顯示，造紙和紙制品企業(yè)法人單位為5.4萬(wàn)個(gè)，而環(huán)境統(tǒng)計(jì)按總排放量的85%計(jì)算，僅將4000余家納入統(tǒng)計(jì)口徑范圍內(nèi)。因此，要實(shí)現(xiàn)覆蓋所有固定污染源的排污許可管理，必須在不斷查明所有固定污染源排污情況的同時(shí)，分階段、分類(lèi)實(shí)施。對(duì)于造紙行業(yè)，可先從環(huán)境統(tǒng)計(jì)內(nèi)的企業(yè)入手，開(kāi)展排污許可證核發(fā)并總結(jié)成效。同時(shí)，結(jié)合工商注冊(cè)信息，開(kāi)展環(huán)境統(tǒng)計(jì)外造紙和紙制品企業(yè)的信息采集，并將其作為后續(xù)的發(fā)證對(duì)象。在發(fā)證過(guò)程中，還可以根據(jù)企業(yè)排污狀況分類(lèi)實(shí)施，對(duì)于制漿、造紙等污染物排放量大的企業(yè)可優(yōu)先開(kāi)展發(fā)放工作。而不涉及造紙僅生產(chǎn)紙制品的企業(yè)，其生產(chǎn)過(guò)程中污染物排放量很少，可暫緩發(fā)放或考慮予以豁免。

二是污染物指標(biāo)及許可內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)。

排污許可證中的污染物指標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善需求和行業(yè)污染防治要求，具體包括全國(guó)實(shí)施總量控制的主要污染物、區(qū)域特征污染物和行業(yè)特征污染物。全國(guó)實(shí)施總量控制的主要污染物應(yīng)納入排污許可污染物指標(biāo)。區(qū)域特征污染物的確定可基于環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)結(jié)合行業(yè)排放的污染物確定，如造紙行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)中的總氮、總磷等指標(biāo)。行業(yè)特征污染物指標(biāo)主要依據(jù)行業(yè)排放污染物毒性、排放量來(lái)選取，同時(shí)還要考慮監(jiān)測(cè)能力等管理支撐水平。造紙行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)中的AOX、二噁英等指標(biāo)均為氯漂白化學(xué)制漿工藝的特征污染物，但現(xiàn)有監(jiān)測(cè)水平無(wú)法滿足日常監(jiān)管。尤其是二噁英，對(duì)檢測(cè)和化驗(yàn)?zāi)芰σ蠛芨?，全?guó)有資質(zhì)的二噁英監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)較少，費(fèi)用較高，難以針對(duì)所有含有漂白化學(xué)制漿工藝的造紙企業(yè)開(kāi)展監(jiān)測(cè)。一方面，可考慮實(shí)際情況逐步將其納入管理;另一方面，倒逼盡快提升AOX、二噁英監(jiān)測(cè)、管理能力水平，滿足環(huán)境質(zhì)量要求。

排污許可內(nèi)容主要用于明確對(duì)固定污染源污染物排放的具體要求，包括排污限值和排污方式，與排污許可證的載明事項(xiàng)應(yīng)有所區(qū)分。排污限值包括污染物允許排放濃度和允許排放量?jī)深?lèi)。其中，允許排放濃度依據(jù)造紙行業(yè)執(zhí)行的排放標(biāo)準(zhǔn)確定各項(xiàng)污染物項(xiàng)目的濃度限值。允許排放量可先通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，再根據(jù)受納水體的環(huán)境質(zhì)量改善需求最終核定。造紙廢水的排污方式包括直接排放和間接排放。對(duì)于直接排放的造紙企業(yè)，污染物允許排放量可根據(jù)企業(yè)產(chǎn)能、單位產(chǎn)品基準(zhǔn)排水量、排放濃度等予以確定;對(duì)于廢水排入集中式污水處理廠的造紙企業(yè)，其污染物允許排放量可與集中式污水處理廠協(xié)商后確定。在根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)確定排放量之后，應(yīng)進(jìn)一步與受納水體的環(huán)境質(zhì)量改善需求銜接。環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的，可采取等比例削減等方法對(duì)初次允許排放量進(jìn)行計(jì)算得到最終允許排放量。同時(shí)，允許排放量還應(yīng)注意地區(qū)差異，如江蘇太湖流域、廣東珠三角地區(qū)均實(shí)施特別排放限值，因此其排污許可量應(yīng)參考《制漿造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3544-2008)相關(guān)要求確定;山東出臺(tái)了《造紙工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB37/336-2003)，其境內(nèi)造紙企業(yè)排污許可量應(yīng)據(jù)此確定等。在排污方式方面，造紙企業(yè)廢氣無(wú)組織排放暫時(shí)難以監(jiān)管，可暫不納入許可內(nèi)容;廢水排放應(yīng)明確是直接排放還是間接排放，并注明排放去向。

三是許可證的載明事項(xiàng)應(yīng)體現(xiàn)全過(guò)程管理。

影響企業(yè)排污的因素貫穿于生產(chǎn)和末端治理的始終。因此，排污許可制度不僅要規(guī)范固定污染源排污行為，更應(yīng)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)的全過(guò)程管理，通過(guò)排污許可的載明事項(xiàng)體現(xiàn)。具體內(nèi)容包括企業(yè)生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品、末端治理設(shè)施和環(huán)境管理要求等。

造紙行業(yè)產(chǎn)品相對(duì)單一，主要包括制漿、造紙、加工紙、紙制品等，其不同產(chǎn)品、不同原料、不同生產(chǎn)工藝的產(chǎn)排污情況巨大。以水污染物為例，漂白木漿單位產(chǎn)品化學(xué)需氧量排放量約是本色化學(xué)木漿的兩倍，瓦楞紙的單位產(chǎn)品化學(xué)需氧量排放量約是木漿的1/10。因此，在載明事項(xiàng)中應(yīng)針對(duì)造紙企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程標(biāo)明產(chǎn)品種類(lèi)、產(chǎn)能、生產(chǎn)工藝、原料種類(lèi)等內(nèi)容，并對(duì)堿回收生產(chǎn)線等主要減污、排污環(huán)節(jié)單獨(dú)列出。末端治理是確保企業(yè)按證排污的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在許可證中主要明確企業(yè)的治污能力、治污工藝等內(nèi)容。有條件的地區(qū)還應(yīng)將管理部門(mén)對(duì)造紙企業(yè)提出的其他環(huán)境管理要求載入許可事項(xiàng)，一方面，用于指導(dǎo)企業(yè)治污和按證排污;另一方面，為環(huán)保部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查提供依據(jù)。具體內(nèi)容包括堿法化學(xué)制漿企業(yè)建設(shè)堿回收裝置、銨法制漿企業(yè)建設(shè)木質(zhì)素回收裝置、化學(xué)制漿企業(yè)實(shí)施無(wú)元素氯或無(wú)氯漂白工藝等。

3 如何保障許可證制度實(shí)施到位?

發(fā)放排污許可證只是排污許可證制度實(shí)施的起點(diǎn)，注重證后監(jiān)管才能保障實(shí)施到位，達(dá)到應(yīng)有的實(shí)施效果。目前，我國(guó)固定污染源管理還存在監(jiān)管能力不足、處罰力度不夠等問(wèn)題，企業(yè)違法排污成本低，偷排、漏排時(shí)有發(fā)生。

造紙是排污重點(diǎn)行業(yè)，應(yīng)納入證后重點(diǎn)監(jiān)管范疇。對(duì)于造紙行業(yè)環(huán)境管理，環(huán)境保護(hù)部先后發(fā)布了《制漿造紙行業(yè)現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境監(jiān)察指南(試行)》、《制漿造紙企業(yè)環(huán)境守法導(dǎo)則》等，并推行了造紙行業(yè)主要水污染物排放量全口徑核算。各地環(huán)保部門(mén)可基于國(guó)家要求，采用現(xiàn)場(chǎng)檢查、書(shū)面核查等方式，制定對(duì)造紙企業(yè)強(qiáng)化檢查、加密抽查的規(guī)則。造紙企業(yè)應(yīng)及時(shí)公布產(chǎn)品產(chǎn)量、污染物排放量、排放濃度等信息。

應(yīng)積極推進(jìn)造紙行業(yè)排污許可管理信息平臺(tái)建設(shè)，對(duì)排污許可流程進(jìn)行信息化管理，設(shè)置守法和執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)有效地掌握企業(yè)的守法、違法情況。并采取相應(yīng)措施，糾正、處罰企業(yè)違法行為，實(shí)現(xiàn)造紙行業(yè)排污全口徑電子化管理。

對(duì)于造紙企業(yè)無(wú)證排污或違反排污許可證要求排放污染物的行為，可以通過(guò)建立具有震懾力的懲罰制度，督促造紙企業(yè)按證排污。如責(zé)令造紙企業(yè)停產(chǎn)、關(guān)閉，制定企業(yè)誠(chéng)信黑名單，限制其抵押貸款，實(shí)施高額度罰款等。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保主管部門(mén)盡職免責(zé)，避免企業(yè)發(fā)生環(huán)境污染事故，環(huán)保部門(mén)先承擔(dān)責(zé)任的情況發(fā)生。

4 許可證制度和現(xiàn)有固定源管理制度怎樣有效銜接?

排污許可制度是未來(lái)固定污染源管理的核心，因此制度的建立要與現(xiàn)有固定污染源管理要求做好充分銜接。

首先，全面落實(shí)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于貫徹實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見(jiàn)》([2015]92號(hào))。許可證的發(fā)放要與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)相一致，自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)等禁止發(fā)證，生態(tài)環(huán)境功能區(qū)要求高的區(qū)域應(yīng)嚴(yán)格發(fā)證。排污許可證中特殊要求應(yīng)遵循各要素功能區(qū)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)功能區(qū)的要求嚴(yán)格執(zhí)行、監(jiān)督和落實(shí)造紙行業(yè)排污許可證。

第二，造紙行業(yè)排污許可制度應(yīng)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相銜接。造紙企業(yè)新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目獲得環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)后，即對(duì)其核發(fā)排污許可證，以批復(fù)的排放量作為許可排放量核定的主要依據(jù)。核發(fā)的排污許可證應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)期、試運(yùn)行期及正式投產(chǎn)運(yùn)行后的全部管理要求，包括污染物排放種類(lèi)、濃度、數(shù)量、排放方式、去向、時(shí)限等要求，以及對(duì)主要生產(chǎn)工藝、規(guī)模、原輔材料性質(zhì)、燃料品質(zhì)、原燃料使用方式、污染物治理設(shè)施的運(yùn)行要求和監(jiān)測(cè)要求等。同時(shí)規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)期限和試運(yùn)行期限。

第三，造紙行業(yè)排污許可制度應(yīng)與排污權(quán)有償使用和交易銜接。開(kāi)展排污權(quán)交易的記錄應(yīng)當(dāng)在排污許可證中予以載明，載明內(nèi)容應(yīng)包括交易前后的許可排放量和濃度變化、環(huán)境管理措施變化等內(nèi)容，做到實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)調(diào)整。

第四，造紙行業(yè)排污許可制度應(yīng)與排污收費(fèi)制度、環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度和環(huán)境執(zhí)法等銜接，將排污許可日常管理中的實(shí)際污染物排放量作為排污收費(fèi)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境執(zhí)法的重要依據(jù)。

（作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院）